京海策略耶伦的财长临别赠言与美国债务上限的再次提高

3月5日，美国总统特朗普在国会发表了其第二任期的首次国情咨文京海策略，这场长达约100分钟的讲演包含了太多两党几乎完全向左的话题，但有一点无疑是一致的，那就是美国的债务问题。根据美国财政部的数据，截至1月2日，美国联邦政府的债务总额已超过36.2万亿美元，其中，公众持有28.8万亿美元，政府内部持有7.3万亿美元。然而，美国2023年的GDP约为27.7万亿美元，也就是说美国一年的GDP还不够还清债务的，可见美国债务问题的艰巨和危急。

大家都认识到那是个极为严重的问题，但如何解决，共和党与民主党却从来没有达成一致，甚至一直在互相指责的政治缠斗中，美国债务总额在不断增加，债务上限被一再提高。在特朗普极力劝说游说的情况下，2月25日美国众议院以微弱多数通过一项预算决议，计划在未来10年内美国减税4.5万亿美元并削减联邦支出2万亿美元，并且将债务上限提高4万亿美元。这项被特朗普称为“美丽决议”的议案是以特殊的“预算和解程序”通过的，所有民主党议员全部投了反对票，而本应具有法律作用的债务上限被再一次证明可以随意推翻，美国债务危机似乎还要继续上演更为精彩的“戏码”。

耶伦的财长临别赠言

1月17日，耶伦于卸任美国财政部长前再次致信美国众议院议长约翰逊，就美国联邦政府的债务上限问题进行报告和澄清。这封信应被视为耶伦对下一届政府的临别赠言，除约翰逊议长外，这封信还发送给了众议院民主党领袖和参议院的共和党、民主党领袖，并且抄送给相关参众两院相关专门委员会的领导人，可见耶伦对债务上限问题的重视程度。耶伦基于财政部长的职责，向共和党控制的国会报告美国债务上限的危机情形，不仅仅是善意的提醒，更应看作是向特朗普政府发出的严厉预警，美国的债务问题是何等紧急和不可回避。

美国最后一次财政盈余是2001财年，此后联邦政府一直出现财政赤字，一直需要借入外债。按照耶伦信中的说法，特朗普就职的次日，美国财政部就必须采取非常措施以防止美国债务违约，而非常措施既不是万能的，也不是无限的，美国必须重新提高债务上限水平，继续借债度日。美国联邦政府之所以“债台高筑”，是因为美国的财政赤字。在特朗普第一次执政时期的2020年，由于新冠疫情等因素，美国联邦政府当年的财政赤字达到创纪录的约3.1万亿美元，之后尽管有所下降，2021年也达到约为2.8万亿美元。由于拜登政府执政推行的“加税增收”政策，2022年的赤字下降至约1.4万亿美元，之后仍旧呈上升趋势，2024年的赤字约为1.8万亿美元。另外，还有一个重要的问题，那就是债务的高额利息成本。自2020年夏季开始，美国的利息率开始不断走高，这使得美国债务在未来10年内要额外增加约2.5万亿美元的利息成本。

当支出超过收入时，联邦政府就会出现财政赤字，赤字是按财政年度（10月1日至次年9月30日）来计算的。巨额赤字导致巨额债务，那么联邦政府的钱花在哪些地方了呢？以拜登政府向国会提交的2025年财年预算案为例，预计2025财年美国联邦财政收入约为5.0万亿美元，支出约为7.0万亿美元，赤字接近2.0万亿美元。在支出中，社保、医保、健康及相关补助的支出合计约为3.9万亿美元，是美国联邦政府的第一大支出负担，约占联邦政府总支出的55.7%。这项巨额支出主要是奥巴马总统执政时期通过的医保法案所形成的，因此也饱受共和党议员的诟病和批评。与民主党拜登政府的执政理念不同，特朗普奉行“涓滴经济学”，主张减税来刺激投资和增加就业。在第二任期，特朗普仍将坚持减税政策，但是减税政策又会增加联邦政府的财政赤字，债务问题和债务上限问题是特朗普政府必须考虑的重要问题。然而，特朗普政府提出高达4.5万亿美元的减税计划，并且再次提高债务上限，对美国债务而言更是雪上加霜。

非常措施只可救急京海策略，不可治病

在债务上限暂停期限结束之后，按照法律授权，财政部长可以立即采取非常措施，宣布“债务发行暂停期”（DISP），在此期间财政部可以动用公务员和邮政服务退休基金等财政资源来履行联邦政府债务。延迟向这类基金存款的做法无非是“拆东墙补西墙”，只可救急，不可治病，绝非长久之计。按照耶伦的估计，在2025年1月按计划赎回医疗保险信托基金持有的特别国库券将减少联邦债务约540亿美元，非常措施可以支应多长时间则取决于财政部的现金存量、联邦税收收入和支出的节奏，以及联邦债务本金和利息的计划还款日期。按照相关专家最乐观的估计，财政部的非常措施可以支撑到2025年夏季的某个时候，但是谁也无法确保税收收入预测的准确性，尤其是特朗普的减税计划增加额外风险，为此，美国财政部需要每天紧紧盯住现金余额，以最大限度地应对支付风险。

联邦债务是联邦政府向公民个人、机构、国内和外国政府借款的累积。当出现财政赤字、联邦信贷项目出现净流出或政府内部债务（联邦政府账户中持有债务）增加时，联邦政府的债务总水平就会上升。美国国会预算办公室2024年6月的预测报告显示，在未来10年内美国财政赤字将持续高增长，在2025财年至2034财年美国联邦政府财政赤字占GDP的比例将达到5.5%至7.1%，预计到2034财年末，美国联邦政府债务水平将增至GDP的122%。当前时代债务的增加，一定会使未来时代背上沉重的负担，实质上是为未来时代做出了决定，剥夺了未来时代的选择权。2001年以来美国债务的持续增加，导致美国后代人必须承担前代人所做抉择的财务成本，巨额和持续的债务负担已在降低公众对政府履行还债义务能力的信心，从而增加再次借债的成本，这是负向循环。美国的债务是以美国的国家信用作背书的，就像耶伦曾多次信誓旦旦地承诺那样，美国不会让债务违约。因为耶伦清楚，一旦债务违约，对美国意味着何等量级的打击。

向外征税的“税收强权”未必是好办法

然而，确保美国债务不违约，又谈何容易。特朗普如何应对、如何摆脱困局，尚没有观察到明确可行的解决方案。特朗普第一个任期所增加的美国债务，超过任何一任美国总统，这其中虽有新冠疫情的重要原因，但其坚持的减税政策仍是最主要原因。从竞选期间以及刚刚就任后发布的消息，特朗普的经济计划极有可能会继续扩大美国债务，从其目前坚持的减税政策即“可见一斑”。特朗普要对内减税，但目光向外，希望能够对外加税。特朗普已经签署行政令，要成立“对外收入局”,主要职责是征收来自外国的关税、税费和其他收入。特朗普执政几周以来已在关税问题上采取一连串惊人举动，比如对加拿大、墨西哥加征25%的关税，大幅提高钢铁和铝进口关税至25%且无任何豁免，对所有贸易伙伴征收“对等关税”，关税大战已经拉开帷幕。

特朗普在将美国的税收政策“武器化”，以“美国优先”为出发点，为获取美国的经济利益，可以将盟友、重要贸易伙伴等都作为“次要考虑”事项。向外征税是特朗普的“税收强权”，但未必是好办法，“杀敌一千自损八百”，在经济高度全球化的今天，加征关税不会带来“一边倒”的效果。目前，尚无法准确判断特朗普的经济计划和税收政策的效果，也无法准确预测其对美国财政赤字和联邦政府债务的影响，但有一点是非常明确的，那就是美国不能一再放任联邦债务无节制膨胀的问题。耶伦的临别留言掷地有声，美国不仅需要妥善处理债务上限问题，更要妥善处理债务本身的问题。新任财长斯科特·贝森特如何处理美国债务问题，需要谨慎观察，但可以肯定的是，债务上限会再次被大幅度提高，以允许联邦政府扩大债务规模，增加了美国债务违约的风险，这关乎美国的国家信用、关乎美元的国际通用货币地位。

（励贺林系中国民航大学经济与管理学院教授，姚丽系天津理工大学管理学院副教授）

举报文章作者